清理消费领域限制

此后政策更加聚焦于“行政性限制”，2020年12月中央经济工作会议要求“有序取消一些行政性限制消费购买的规定”[4]。这在汽车领域表现最为明显，例如2021年2月《商务领域促进汽车消费工作指引》提出“将扩大汽车消费和促进产业长远发展相结合，有序取消行政性限制消费购买规定”[5]，多个城市也相继优化调整汽车限购政策。

2025年以来，“清理消费领域限制性措施”成为重要政策方向。3月《提振消费专项行动方案》提出“限制措施清理优化行动”，要求“有序减少消费限制”、“持续优化营商环境”[6]。4月中央政治局会议“尽快清理消费领域限制性措施”[7]、8月国务院第九次全体会议“系统清理消费领域限制性措施”[8]、10月“十五五”规划《建议》“完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”[9]、12月中央经济工作会议“清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力”[10]，将清理消费限制指向了汽车、住房、服务等消费领域，并要求建立健全管理办法。

实际上，近年来清理消费领域限制性举措的政策渐进推进，释放消费潜力。我们整理了一些代表性消费领域的政策变化（图表1）：

汽车：2024年5月，海南省取消汽车限购；2024-2025年，北京、天津向无车家庭或者“久摇不中”家庭定向增加了2-5万个购车指标。

房地产：2024-2025年，北京、上海等代表性城市均放宽了限购条件，并取消了市郊区的限购套数。在公积金贷款、首付比、房贷利率等政策方面，各地也做了优化。

文化：2023年以来逐年增加游戏版号数量，2025年1-11月获批版号的游戏数量已达1624个，比2024全年增长约15%。2025年3月要求严格落实巡演项目首演地内容审核负责制，推行“一次审批、全国巡演”，简化跨地区巡演审批程序。2025年8月“广电21条”取消了广电视听行业一些限制政策。

教育：2025年9月《关于扩大服务消费的若干政策措施》提出，规范发展文化艺术、科技、体育类非学科教育培训，完善许可条件，符合条件的线上、线下非学科类培训机构可依法依规申请行政许可[11]。

养老：2019年11月：《市场准入负面清单（2019年版）》放开了养老机构设立许可[12]，养老机构的设立从此前的审批制改为备案制，民间资本可以进入养老领域。

医疗：2023年以来，上海、四川、北京、新疆、福建等部分地方先后取消医疗机构药品配备总品种数量限制。2025年1月起，取消“药品批发企业筹建审批”等3项审批事项。2024年9月，在北京自贸区等4个自贸区、自贸港允许外商投资企业从事人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和技术应用。

金融：2019年5月，银保监会提出12条银行业、保险业新开放政策措施；2022-2024年，先后放宽商业银行、财务公司、金融资产管理公司、金融租赁公司等领域的外资准入；2025年10月，《合格境外投资者制度优化工作方案》优化准入管理、便利投资运作[13]。

入境：2023年3月，重启各类赴华签证审发。2024年12月，大幅放宽优化过境免签政策，实行240小时过境免签，政策适用口岸总数增加至60个、适用省份总数增加至24个。2025年11月，适用口岸总数增至65个，可签发一次有效台胞证的口岸由58个增至100个。

图表1：近年来，多个领域的供给侧政策渐进调整

资料来源：中国政府网，商务部，财政部，卫健委，出入境管理局，中金公司研究部

我们认为，清理消费领域不合理限制措施，可能主要围绕放宽准入、优化监管、减少消费限制等方面来展开。

放宽准入以服务业为重点，有助于增加优质供给。社会力量、外资参与一些行业依然面临准入限制，2024年制造业领域的外资准入限制措施实现了“清零”，未来服务业的准入可能是优化调整的重点。“十五五”《建议》中提出“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”、“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”[14]。《关于扩大服务消费的若干政策措施》提出，“推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”，“放宽中高端医疗、休闲度假等领域市场准入，减少限制性措施，吸引更多外商投资、民营资本进入”[15]，指明了未来一段时间放宽准入行业方向。

优化监管主要是“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”。例如2025年8月“广电21条”打破广电视听行业原有的一些限制、2023年以来增加游戏版号数量等举措。除了广电视听游戏等文化产品审批，其他消费领域也有监管优化的空间，例如发展低空经济、私人飞机，需要在空域使用方面做政策调整；发展游艇、游轮消费，涉及到海事运营等方面的监管；鼓励大型文娱体育活动，涉及到活动举办审批、售票数量限制、演出内容审核等。通过监管审批政策的优化调整，有利于释放被监管政策抑制的消费供给。

此外，在日常监管中，要减少对企业正常经营的干扰，例如增加科技辅助、简化办事流程等，提升监管效能，做到“无事不扰”。并清理在资质、技术、社保、环保、卫生、安保、质检、消防等层面不公平、不正当的限制，尤其是消除这些约束对民营、外资、外地企业设置的隐性门槛。

减少消费限制方面，主要指向了汽车和房地产领域。10月“十五五”规划《建议》“完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”[16]。这两个领域最具代表性的消费限制是限购政策，例如北京、上海等6个城市仍执行汽车限购政策，北京、上海、深圳等部分城市也还存在房地产限购政策。考虑到汽车和房地产限购有其因城施策的合理性，未来可能不是一刀切的取消限制，而是结合本地情况，对限购政策做优化调整，比如增加购车额度，对无车家庭、“久摇不中”家庭予以倾斜；放宽房地产购买限制，缩小保留限购的城区面积等。

我们认为，清理消费限制政策有助于释放消费潜力，但消费领域的限制政策通常有其出台的现实背景，清理消费领域限制可能是一个渐进的过程，在“放”与“管”中寻求平衡，有的可能较快，有的可能需要较长时间。

这一点早在2018年《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》中便有考虑，例如文化旅游体育消费方面，提出“稳妥把握和处理好文化消费商品属性与意识形态属性的关系”；健康养老家政消费方面，提出“在有效保障基本医疗和健康服务的前提下”支持社会力量；教育培训托幼消费方面，要求“全面贯彻党的教育方针，坚持正确办学方向”等[17]。

增加优质消费供给

2022年《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出，“坚持扩大内需这个战略基点，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”，强调高质量供给对需求的引领和创造，并把“有效供给能力不足”列为中长期扩大内需面临的主要问题之首[22]。统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，以消费升级引领产业升级，以优质供给更好满足多元需求，实现供需更高水平动态平衡。

我们认为，增加优质消费供给，一方面是加强消费配套设施建设，另一方面是培育消费产业发展。

根据《提振消费专项行动方案》的部署，要“强化投资对消费的支撑作用”，包括：“扩大消费基础设施、消费服务功能提升类、消费新业态新模式的有效投资”；“中央预算内投资等加力支持教育医疗、技能培训、养老托育、文旅体育等领域项目建设，补齐公共服务短板”；“支持符合条件的消费、文化旅游等领域项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”等举措[23]。

我们认为，服务和商品消费均有相应的基础设施投资支持场景。例如医院和诊所（医疗服务），学校和托育建设（教育服务），公共设施适老化和无障碍改造、养老院（养老服务），旅游景区配套设施建设（文旅服务）等服务消费配套设施建设，以及停车场、充电桩（新能源汽车），民用机场/停机坪（私人飞机），游船码头（游艇）等耐用品消费的基础建设配套。

扩大优质消费供给，也需要引导支持消费产业的发展。结合今年以来出台的政策来看，我们认为，政策可能通过贷款贴息、再贷款等财政和货币政策工具，支持优质消费供给发展，尤其是养老、托育、健康、家政、文体等服务消费领域发展。与此同时，通过“强化品牌引领、标准升级、新技术应用，推动商品消费扩容升级”，例如绿色消费、智能消费等发展。

商品消费方面，《关于增强消费品供需适配性进一步促进消费的实施方案》提出了2027年要形成“3个万亿级消费领域和10个千亿级消费热点”[24]。具体而言，3个万亿级消费领域包括老年用品（2024年老年用品市场规模为5.4万亿元）、智能网联汽车、消费电子等；10个千亿级消费热点包括婴童用品、智能穿戴产品、化妆品、健身器材、户外用品、宠物食品用品、民用无人机、潮玩、珠宝首饰与国潮服饰等。我们认为，这些商品消费指向了“一老一小”、智能化和信息化、情绪价值和体验消费等符合消费升级与发展趋势的消费领域。

若干消费领域的规模

供给侧促消费旨在理顺体制机制、增强配套建设，释放消费潜力。增加优质消费供给立足长远，供给侧要做好相关产业的长期培育和鼓励发展，并非一蹴而就。我们梳理了一些代表性的供给侧可以做调整的消费领域，包括汽车（限购的城市）、游艇、私人飞机等耐用品，体育赛事、中高端医疗等服务消费，托育、家政（包含护理、照护）、（非学科）教培等民生消费，以及入境消费。

合计来看，2024年部分相关领域的消费市场规模合计约3.9万亿元（个别领域为2023年数据），相当于2024年GDP的3%左右，这些方面每提升10%的增速，相当于最终消费增速提高0.5个百分点。2023年和2024年，这些消费领域的增速差异较大，其中入境消费增速最快。未来入境消费伴随基数扩大增速可能边际放缓，而其他领域的供给侧优化有利于提振增速。